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巧家县农村法治建设的调查思考

发布时间:2015-07-02    作者:尹广来    来源:本站    人气:10428

    “深入开展法制宣传教育,弘扬社会主义法治精神,树立社会主义法治理念,增强全社会学法尊法守法用法意识”是党的十八大提出的重要任务。习近平总书记多次强调,要深入开展法制宣传教育,在全社会弘扬社会主义法治精神,引导全体人民遵守法律、有问题依靠法律来解决,形成守法光荣的良好氛围。农村法治建设有助于加强社会治安综合治理,维护农村社会稳定,可有效地规范农村经济秩序,加快农业、农村的发展。同时,能够深入推动村民自治,有助于提高农村广大干部群众的法律意识和法治观念,逐步形成学法、用法和依法办事的良好风气。

巧家县隶属于云南昭通市,位于云南省东北部、昭通市西南部,辖16个乡镇、192个村委会(社区),其中农业人口超过54万,占总人口的93%,这一突出县情实际决定了加强农村地区法治建设在全面推进依法治国方略中的重要性。当前,巧家县正处在加快科学发展、全面建设小康社会的关键时期,正需要我们立足全县改革发展稳定大局,进一步普及法律知识,传播法治文化,弘扬法治精神,为我县经济社会发展创造安全稳定的社会环境、公平正义的法治环境和优质高效的服务环境。

一、巧家县农村法治建设工作的重要性和紧迫性

在新形势下,进一步加强和完善广大农村的法治建设,对于全面贯彻党和政府的各项农村政策,全面推进农村法治建设,依法管理农村各项事务,依法保护广大农民的合法权益,全面建设小康社会,具有不可忽视的重要性和必要性。农村法治建设状况直接关系到农村社会民主政治和社会稳定,关系到农村的文明进步,以及社会主义法治国家战略目标的实现。因此,努力实现农业和农村工作的法治化,为农村经济发展、社会进步提供良好的法治环境,为依法治国奠定坚实的基础,已成为我国法治建设的当务之急。

随着巧家县大改革大发展的不断深入,城镇化、工业化和农业产业化建设步伐不断加快,各种新的社会矛盾层出不穷,一些地方连续发生暴力抗法事件和大规模群体性上访事件,这直接影响到巧家县改革开放、经济发展、民族团结和社会稳定,同时也反映出部分农民的法律意识淡薄,农村社会各项事务的法治化建设水平还不高,为了充分发挥法制对经济建设的保驾护航作用,大力加强农村法治建设势在必行。

笔者将从对当前巧家县农村法治建设现状的几方面认识入手,通过分析原因,提出具体可行的对策,以期指导巧家县农村法治建设的实践。

二、巧家县农村法治现状及原因分析

当前农村相关法律已相对趋于完备,制度层面上的法律也得以完善,但法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施,制定的法律不能够在农村被广泛适用,成为困扰农村法治建设的一大难题。巧家县通过十多年的普法宣传和法制教育, 农民对法律、法治的认识在不断发展、深化,愈益趋于理解、认同和接受,但仍存在诸多问题,笔者将从以下几方面作探析。

(一)农村经济滞后阻碍农村法治建设

农村法治的基础就是农村经济,农村经济的状况决定着作为上层建筑的组成部分——农村法治的演进。目前,我县农业还处在由自给自足的自然经济向社会主义市场经济的转变和从传统农业向现代农业的转变过程中,农村经济还相当薄弱,远远落后于市场经济的需要。在此状况下,人们过着较封闭的自给自足的生活,对法律需求不高,对法律调节社会生活的要求不高、不迫切,薄弱和落后的经济基础决定了农村法治进程处于先天需求的不足和后天发展的障碍。

(二)农村农民普遍法律意识淡薄
   巧家是个传统的乡土社会,农民对法律的认知程度普遍较低,守法意识、法律保护意识和依法监督意识等都比较差,在农民的在乡土社会中,重礼、轻法意识占据着重要地位,普遍存在轻法轻诉和重情重权观念。人们的活动还被牢固限定在人情、礼俗、宗法、习惯的网格秩序内,农村群众依然生活在“熟人”社会中,依然视亲情和乡情在法律之上,人们在权力和法律面前,对权力充满信心,对法律没有信仰,缺乏信心,遇事不找法律找熟人。例如在处理日常生活纠纷时,老百姓倾向于找人说和、私了、上访等方式,很少会想到依靠法律,部分人即使自己的合法权益受到损害,也以“和为贵、忍为上”处理。这在广大农民群众中表现极为明显。  

在笔者所开展的社会调查中,就纠纷的解决方式,有超过70﹪的受访者选择“私了”,“私了”不仅存在于民事纠纷处理中,而且存在于刑事案件中。目前巧家县农村群众纠纷解决的途径一般有以下几种:一是私下和解;二是村委会主持下的调解;三是乡镇司法所主持的调解;四是上访;五是诉诸法院。其中选择最多的便是上访,非正规的上访,甚至是一种闹访,而且类似的闹访行为在近年来持续增多,根本原因在于地方政府对《信访条例》的非规范执行。具体表现在一些乡镇领导干部怕群众闹访,只要群众闹就给钱给物给承诺,根本不依照《信访条例》的具体规则执行,怕激化矛盾,引发更多问题。这无疑助长了无理上访、闹访者的气焰,不利于信访工作的开展。

私下和解对于民事纠纷而言无需赘言,但一些发生在农村的非自诉刑事案件也出现当事双方掩盖下的和解,这无疑有损法律权威,有碍社会正常秩序。村委会主持下的调解一般是说和,没有法律依据的说和,依照基本的价值判断进行的一种分析劝解,有村干部个人威望的成分掺杂在内,不能够完全体现公平,不是解决纠纷的重要手段。在“私了”过程中所参照的依据多为习俗、道理,极少有人会去考虑选择法律,认为法律很神秘,离自己的生活很远。当权益遭受损害时,不少农民选择“忍”,而不去寻求任何法律援助或者其他保护措施。农民的法律保护意识较差,还表现在他们的上诉意识上,少数农民对判决不服时,采取的是对抗的态度而不是在法定期限内上诉或者执行判决。诸如此类的事例,我们司法机关在日常的业务办理过程中也经常能够遇到,这依然体现了人民群众法治意识的淡薄。

(三)村庄治理结构不合理和法治主体集体意识缺位

我国《村民委员会组织法》为农村实行民主管理、民主决策、依法治村提供了法律保障。但从农村法治要求的标准来看,这种好的制度安排在实践中尚有治理结构缺陷存在,主要表现在:(1)基层政权对村民自治制度的“过度侵蚀”和“权力干涉”,使村民自治的民主制度无法真正实现;(2)村民委员会的议事、决策民主程度仍不高,对村干部没有硬约束,使村民自治流于形式;(3)村民民主自治的积极性、主动性不高,导致农民参与基层民主的途径和能力有限等多种原因。(4)存在违法的民主决议。有些村通过民主决议剥夺“外嫁女”土地合法权益,村民民主决议程序上看并无不当,部分村民出于自身利益的考虑而赞成此类决议正是利用了决议程序合法的表象,但‘外嫁女’的集体身份是不容否定的,村规民约关于‘外嫁女’不能参加分配的规定违背了集体所有权的制度”明显与现行法律相冲突。诸如此类村民自治权突破现行法律的现象还是很多,显示出的是村庄治理结构的不合理性,尤其是缺乏对村规民约、村民自治章程的合法性审查,缺乏对村民会议多数决规则的权力制约机制。
   (四)乡村干部法制观念和法治能力缺乏
  随着全面推进依法治国的提出,政府的行政管理需要实现从“人治”到“法治”的根本性转变,实现依法行政、民主管理。但当前在一些镇村干部中存在缺乏法制观念和法治能力的问题,具体表现在以下方面:(1)法治观念淡薄。一些干部法治观念淡薄、服务意识不强、执法不到位,对法律有利则用,无利则不用,习惯用行政手段和计划经济方式管理和决策,不善于用法律和市场经济手段进行引导和调控。一些乡镇干部认为,村民大多文化不高,缺乏民主意识、缺乏行使民主权力的条件,而不够重视村民的选举权、知情权、参与权和监督权等民主权利;(2)依法行政能力薄弱。少数乡镇干部不懂法又不学法、执政能力令人担忧,如在一些乡镇存在侵害妇女土地承包权益的现象。一些乡镇干部不能正确理解基层人民政府与村民自治之间的法律关系,实行科层式的“行政管理”;(3)违法行政问题突出。在依据法律行政执法的过程中存在两大误区:一是重实体,轻程序;二是现实行政中政策依据多于法律依据。这也是当前乡镇政府在依法行政过程中的最基本现状。

三、几点可能解决的对策

依托当前农村现有的纠纷解决途径,通过推进普法工作创新,注重基层司法所作用的发挥,提升司法能动作用,加强信访工作规范化建设,大力提高乡镇政府依法行政的水平,进一步转变乡村不合理的治理结构,有助于改变巧家县农村法治建设的现状,为巧家县县各项社会事业的开展提供基础保障。

(一)大力发展农村经济,夯实农民物质基础

笔者通过在农村最基层工作的切身实践和感受认识到,当前我国农村社会的大多数农民尚未达到真正的脱贫致富,从而导致他们在接受和从事教育、文化、娱乐等活动,特别是在法律维权方面存在极大的障碍。现实生活中,当一些农民的身家性命、合法的权益受到威胁、损害时,他们也很想通过合法途径来解决,但因为诉讼成本(金钱、人力、时间等)太大,所以他们有时会更倾向于通过民俗、乡土规范等来解决,尽管会有心理的不情愿或结果的差强人意。其中,在涉及刑事案件领域的表现尤为如此。可见,我国现阶段农民需要和可承受的是权益保障的低成本,如果成本太大,一般是很少人选择的。故此,大力发展农村经济,提高农民收入,夯实农民物质基础,将是推进我国农村法治建设进程的必经阶段和必由之路。

(二)创新普法机制,大力加强法治宣传

农民只有通过对法律制度文化和法律精神文化的学习,消除对法律的陌生感,逐步认识到法律是其生活的重要组成部分,才会自觉地接受和运用法律。普法工作关键在于落实,要创新普法工作方式方法,善于抓住重点,针对不同对象,分类施教,提高法治宣传教育的针对性和实效性,深入开展法治宣传教育主题活动,推进法治宣传教育向面上拓展、向基层深化。
  1.加强“法律进乡村”主题活动。立足农村实际,组织开展“送法律进农村,维稳定促发展”农村主题法制宣传教育活动。根据农村群众实际需求,利用农村各种集市,组织法制宣传员、法制宣传志愿者、人民调解员等,进行现场法律咨询,发放各种法制宣传资料和普法读物。

2.加强农村法制宣传教育阵地建设。要加大农村法制宣传教育阵地建设的投入,提高现有阵地的利用程度,积极推进每个乡镇设立一个法制辅导站,每个行政村建立一个法律图书角,每个居民小组或者自然村建立一个法制宣传栏,至少每个农民大家庭培养一名“懂法人”。

3.加强农村法制宣传员队伍建设。要进一步加强农村基层法制宣传员队伍建设,积极开展“法律明白人”培训,定期组织他们深入农村,以农民群众喜闻乐见的形式宣讲法律知识。

4.加强对外出务工农民的法制宣传教育。现在大多数农民外出务工,农民工往往是城市和农村的纽扣联系人,在城市对法律耳闻目睹多一些,可以以农民工带动普法,及时掌握农民工学法用法需求和依法维权情况,结合农民工关注的热点、难点问题,从农民工实际需求出发,组织开展送法进企业、进工地等活动,增强他们的法治意识。

5.加强新媒体新技术在普法中的运用,注重应用网络、微博等新兴媒体,为公众提供全方位的学习平台;充分利用电视台、农村广播网等开辟学法专栏,结合农村实际开展形式多样、丰富多彩和生动活泼的法制宣传教育,向农民群众普及法律知识。

(三)构建乡土法律权威,转变农民法律意识

就理想的法治而言,农民法律信仰与农村法治建设是统一的,农民的法律信仰,不是让农民被动的接受法律,或者因惧怕法律的惩罚而简单地守法,而是要让法律的公正价值,即代表一种制度理念和文化力量来深入农民的心里和情感之中,整合乡土社会的心理规范,为农村法治建设奠定广泛的社会法治心理和情感基础。同时,还要通过农村的丰富事实让法律给农民带来看得见、摸得着的实惠,让法律成为保护农民最高权益的主要依靠,成为其伸张社会正义、维护社会公平的权威依据,进而在我国最广阔的农村社会构建起农民自己身边的乡土社会司法权威,并最终推动和加快我国依法治国的整体进程。

1.整合基层法治力量的机制。司法所与法庭、派出所相互配合、取长补短、优势互补,主动融入农村、社区,服务农民、居民,用工作成效彰显司法所工作的地位和作用,构建依法治理的神经末梢,健全基层社会稳定风险评估机制,从源头上预防和减少社会矛盾的发生。

2.增强司法人才队伍建设。尤其是培养懂法律,会用法,法治观念强,同时基层工作经验丰富,对群众充满感情的人员,吸收进司法所,充实基层司法队伍,是一个很好的解决目前基层司法所职能发挥不到位困境的途径。

3.大力提升派出法庭的司法能动作用。继续开展巡回审判,将“为民”措施有机地融合于审判活动之中,突出巡回审判制度在服务上的特殊地位。

4.加大对群众的法律宣传。基层司法力量在执法办案的过程中一定要加大对群众的法律宣传,注重以案说法,以案释法工作的开展,按照十八届四中全会所提出的“谁执法谁普法”要求,切实落实好普法责任制对于法治建设而言是非常有必要的。

5.完善法律监督体系。进一步强化执法责任追究制,不断提高办案质量和办案效率,坚决扼制腐败,真正做到有法必依,执法必严。

6.切实为农民提供行政和司法援助。如此才能让司法行政在新的时期有新的贡献,有新的亮点,才能以此提高自身在乡镇的工作威信和群众中的认知度、公信度,并以此带动司法所的其他工作,促进农村法治建设的深入开展。

(四)加强信访工作规范化建设,确保条例充分实施

在具体的接访过程中,时常会遇到信访人侮辱、威胁国家工作人员,在信访接待场所滞留、滋事、耍无赖的情况,对此,接访者普遍采取的办法都是好言相劝,以防止矛盾的进一步激化。而且,受考核制度的影响,有些乡镇针对无理上访、闹访,采取没有依据的给钱、给物以达到息事宁人的目的,一定程度上滋生了一批专业上访户,靠上访、闹访,谋取在相关部门不规范管理机制中的利益获得。同时,又对于周边的群众形成不良带动,使发生纠纷时主动摈弃法律的行为增多,转为采取更简单,更直接有效,风险更小的上访来维护自身利益。这样,就出现了诸如邻里之间打架了也上访,相互之间有口舌之争了也上访,母不慈子不孝了也来上访,理由层出不穷,要求五花八门。即便有明确的侵权人,只要是侵权人表现出一点不愿承担责任或者无力承担责任的情形,就将责任承担转嫁给乡镇政府,今天跑,明天跑,来了不给钱就呆在办公室不走,严重影响了乡镇政府正常的工作开展,扰乱了社会公共秩序。究其原因,根本在于信访工作的不规范化操作,信访条例的不规范执行。
  促进信访工作规范化开展,确保《信访条例》得到充分实施,一定程度上才能够解决信访乱、上访无秩序、解决问题无底线这一突出问题;把信访纳入法治化轨道,保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果,才能引导农民表达诉求更趋于理性,才能促使农村走上法治建设的道路。对此,相关部门应承担起责任。
   (五)完善农村民主制度,构筑安定有序的法治屏障 

1.完善基层民主选举制度。成功选出优秀的村干部,其意义不言而喻,真正把群众拥护的、真心实意为群众办事的人,选进领导班子,就是广大农民最直接的、最大的政治利益所在,要避免乡镇政府或上一级部门对选举所进行的监督演变成非法干涉。

2.完善基层民主决策和管理制度。必须健全和发挥以村民会议为形式的多数人民主决策和管理机制的积极作用。同时,引导全体村民讨论制定村民自治章程和村规民约,有助于加强村民的自我管理、自我教育、自我服务的重要制度内容。决策主体的不广泛性和决策内容的不公正性是亟待解决的问题。

3.基层民主监督制度。民主监督的渠道不畅通,监督软化,致使村委会权力难以受到制约。从制度经济学的观点来看,“一个社会集团的力量大小并不取决于它的人数多少而取决于它的组织程度:而组织程度的高低与集团成员的经济状况有关。”要实现真正有效的监督制约,必须从制度上赋予维护农民利益的组织,如合作社等,以合法地位从而增强农民的组织程度,这是解决监督软化的根本。

4.深入开展“民主法治示范村”创建活动。要健全“民主法治示范村”创建标准体系,结合加强和创新社会管理,深入推进农村民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,推进村务、财务公开,实现农民自我管理、自我教育、自我服务,努力提高农村社会法治化管理水平。

5.加强农村“两委”干部法律知识培训。要积极组织农村“两委”干部开展法律知识轮训工作,重点学习与农村生产生活、民主管理相关的法律法规,使他们成为农民学法用法的带头人和农村民主法治建设的实施者,提高他们运用法律手段管理基层事务、防范和处理矛盾纠纷的能力。
  (六)大力提高乡镇政府依法行政的水平
  国家所颁布的法律、法规,百分之八十都需要行政机关执行。因此,行政机关能否依法行政,将从总体上决定我国能否依法治国,建立社会主义法治国家。
  从实践看,依法行政的重点和难点也在行政机关。而乡镇政府依法行政便是行政机关实行依法治国的重点之中的重点,难点之中的难点。乡镇政权作为国家政权的基础,其执政能力的强弱,是否依法执政,事关农村基层组织建设大局,事关农村改革发展稳定大局,是依法治国的基础。乡镇要提高依法执政的能力,关键是要把依法行政当做“第一责任”来抓,这就需要广大乡村干部依法行政水平的大幅度提高,需要乡镇领导干部提高运用法治思维和方式处理问题的能力。例如正在探索的政府法律顾问引进制度,期望通过引进法律顾问,为乡镇政府重大决策提供法律咨询,避免违法行政行为的的做出,确保行政行为的合法性,从而推动乡镇政府依法行政。个人认为这种做法是值得肯定和推广的。另外,还应建立完善的考评制度,把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容,纳入政绩考核指标体系;把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部的重要内容;把在相同条件下,优先选拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部等等的考量标准落到实处。

四、结束语
  “法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰,人民权益要靠法律保障,法律权威要靠人民维护,必须弘扬社会主义法治精神,建设社会主义法治文化,增强全社会厉行法治的积极性和主动性,形成了守法光荣、违法可耻的社会氛围,使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者,自觉遵守者、坚定捍卫者。”农村法治建设不可能一蹴而就,只有把农村法治建设落在实处,使法律在农村落地生根,全面推进依法治国的伟大实践才能够实现。